矿地组合供应，本是为破解“矿等地”困局而生的资源配置创新，核心目标是实现同一权益人“拿矿即开工”。2023年，《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》明确，探索各门类自然资源资产组合供应。2024年，《自然资源资产价格整体评估技术指引》补齐价格评估配套。政策层面一直在为这项改革铺路。根据笔者观察，在一些地方，矿地组合供应始终难成常态。
矿业权、建设用地，为何组合到一起出让就处处碰壁？在笔者看来，矿地组合供应面临三道坎——
第一道坎，合法用地本身就是硬门槛。组合供应的基础，是能拿出一块合法合规、可以同步出让的建设用地。但在很长一段时间里，这恰恰是矿山项目最大的痛点。很多矿山采矿权手续齐全，但配套的工业场地、排土场、运输通道等生产配套用地，要么不符合国土空间规划布局，要么没有对应建设用地指标，要么没那么多钱一次性办理用地，最终形成“矿合法、地不合法”的普遍尴尬。规划、指标、规模每一项都是硬红线，想把合法用地顺利打包进矿业权出让方案，第一步就困难重重。近两年随着矿产资源法修订、《城镇开发边界红线管理办法》落地，采矿用地模式有了更多选择，规划选址也逐步松绑，但多年形成的用地报批逻辑和指标管理框架依然是矿地组合供应绕不开的基础难题。
第二道坎，两套前置程序的“同步死结”。很多人对组合供应有误解，以为是“审批合并、一次办完”。事实上，审批环节没有合并，只是交易环节合并了，确保同一竞拍人获得多种权益。难题恰恰就出在“前置程序同步”上。采矿权出让的前置流程横跨自然资源、生态环境、水利等多个部门，需要完成储量核实、矿山地质环境保护与土地复垦、水土保持、环境影响评价等工作，每项都可能要编制专项报告、组织专家评审、取得部门批复，环环相扣，周期不可控。而建设用地出让的前置，同样是一套完整的独立体系，仅农转用和征收审批就需省级乃至国务院层级办理，流程长、环节多。两套独立程序并行，涉及内外数十个节点，任何一个环节卡壳，整体出让就要延后。要在同一个时间窗口内把矿、地两边所有前置手续全部办结，实操难度极大，这也是多数地方组合供应停滞的核心原因。
第三道坎，前期选址的“先天不确定性”。组合供应要求出让前就明确用地的位置、规模、类型，但矿山项目的天然属性决定了前期很难精准锁定用地需求。一方面，按现行政策采矿用地形式多元，可采用出让、租赁、作价出资、临时用地等多种方式，涵盖国有、集体不同权属，不同类型的办理路径、使用期限、适用场景差异极大，一旦类型选错供应方式，企业拿到手也无法满足生产需求；另一方面，矿业权出让前期没有正式的开采设计与利用方案，工业广场、排土场、运输线路等具体布局都无法最终确定。用地范围画小了满足不了生产，画大了企业要额外承担成本，位置偏差更可能直接影响矿山整体布局。容易导致很多组合供应的用地不符合矿业企业实际需求，竞拍吸引力大打折扣。
笔者认为，矿地组合供应的初衷是提高落地效率、避免矿等地，“组合”是探索的方向，不是刚性标准。其一，用地可以提前筹备。依据自然资源部、国家林业和草原局印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》相关规定，对采矿用地，遵循节约集约用地原则，一次性预留合理用地空间，实行滚动开发、分期办理用地手续；乡村区域可依托增减挂钩指标（含存量采矿用地复垦修复腾退指标），按批次办理农用地转用及土地征收手续，这直接破解了过去用地指标、规模、形式的约束。这需要理解按批次办理农转用手续的含金量，即暂不需要明确项目主体，对用地进行报批，进行用地储备，等待出让。其二，矿地可以有序协同供应。结合《中华人民共和国矿产资源法实施条例》，为保障矿业权人合法权益，采矿用地可进行协议出让。上述为矿、地前置手续并行推进，实现矿地出让的有序联动，提供了法律和政策基础。具体步骤：第一，在拟出让的矿业权上合理选择一块用地，按批次办理农转用和报批工作（无需明确项目主体），同时同步推进矿业权出让前置手续；第二，进行矿业权出让；第三，已报批用地按协议出让供应给矿业权人。能同步完成前置、具备组合条件的项目，就走组合供应；条件暂不成熟的，就走协同供应、先后供应，把更多的选择权留给企业。（作者单位：湖南省汝城县自然资源局）
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