解读自然资发〔2026〕38号文｜自然资源要素保障再升级

一、政策背景

自然资发〔2026〕38号文的出台，是自然资源部立足我国“十五五”规划开局阶段发展需求，针对当前自然资源利用领域突出矛盾和转型挑战作出的系统性制度安排，核心背景可概括为以下四个方面：

（一）适配国家发展战略，保障重点项目落地

“十五五”时期是我国推动高质量发展、构建新发展格局的关键阶段，一大批事关国家长远发展的重大基础设施、产业升级和民生保障项目亟需落地。文件出台旨在通过省级层面统筹新增建设用地指标，打破区域资源配置壁垒，优先保障国家战略项目和民生补短板项目的用地需求，为“十五五”规划重点建设任务落地提供要素支撑。

（二）破解土地利用结构性矛盾，扭转无序扩张惯性

长期以来，部分地方存在建设用地粗放利用、增量依赖症等问题，城镇建设用地规模无序扩张，一方面加剧耕地保护压力，另一方面导致土地供需错配、闲置低效土地大量积压。文件通过建立“增存挂钩”机制，明确新增建设用地规模与存量土地盘活面积挂钩，倒逼地方政府从“增量扩张”向“存量挖潜”转变，从源头上控制建设用地总量，优化土地利用结构。（三）引导房地产市场转型，推动城市内涵式发展

面对房地产市场进入存量时代的新形势，文件明确新增建设用地“原则上不用于经营性房地产开发”，引导房地产开发从“增量造城”转向“存量更新”，推动房地产行业与城市更新、城中村改造、保障性住房建设等民生需求深度结合，助力城市功能提升和内涵式发展，防范房地产领域土地风险。

（四）优化自然资源审批效能，服务基层发展需求

针对城市更新、城中村改造等领域征地审批流程繁琐、效率不高的痛点，文件对城镇开发边界内的征地审批流程进行简化优化，赋予地方更多自主权，提升自然资源管理服务效率，加快民生项目和城市更新项目落地速度，更好适应城镇化转型发展的管理需求。

（二）耕地占补平衡要实至名归，不得弄虚作假

坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地原则，补充耕地资源严重不足地区的建设项目、在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。水库（河流）水面淹没区涉及占用耕地的，属干农用地内部结构调整，纳入耕地总量动态平衡管控。对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权、可与永久基本农田重叠设置。

（三）陆海统筹，合理利用空间资源，不得违规新增围填海

海岸线向海一侧未完全成陆区域，按照海域管理，其中涉及已登记集体土地所有权以及土地使用权、承包经管权等用益物权的区域，原则上维持现状，充分保障权利人合法权益。但不得新增围填海。

支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局、保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，不得违规新增围填海。

三、持续推进“放管服”改革

（一）成片开发征收土地不再单独编方案

在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

（二）涉及占用林地草地及自然保护地批文到期的，无需重新办理

用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。

（三）不再审查压覆重要矿产资源相关内容

用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。

（四）历史遗留问题开绿色通道，不再卡新项目

非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。

（五）合理利用保护地整合优化成果

省级人民政府上报的自然保护地整合优化成果，可作为国家和省级重点项目自然资源要素配置的依据。在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。红树林分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理。

建立国土空间总体规划动态维护机制，告别修规。在不突破"三区三线"约束性指标的前提下，可依托"一张图"对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。

五、用地审批

（一）部用地预审权限"下放"，审批效率提升

部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理。省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现"一张图"系统联网的省份，对纳入清单的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的、即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。

（二）完善联动审批机制，高效办成一件事

省级自然资源（海洋）、林草主管部门推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审。指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。

（三）用地审批与项目建设相适应，分期分段申请用地

单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，调入的地块依法报批，调出的地块交由原用地主体使用。

（四）矿业用地"分期分区"批准，资源开发更灵活

勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。

（五）城中村改造"零星用地"等可单独审批和供应

城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

（六）游艇、海钓产业迎来新空间

支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求。游艇、海钓配套设施使用无居民海岛的，合并编制开发利用方案和论证报告。支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。

（七）统筹存量和增量建设用地，促进内涵式发展

各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展.原则上不用于经营性房地产开发。

（八）临时用地（林、草）可接续使用，灵活满足施工需求

纳入国家和省级重点项目清单的基础设施建设项目，所使用的已批准临时用地（林、草），在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。

六、设施农业和生态产业用地保障

在耕地上构建农业生产设施不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理，不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定。

发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。