投资损失还是矿业权价值？矿产资源压覆赔偿标准如何确定？
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来源：北京金城同达律师事务所
更新时间：2023-02-08
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在我国工业化和城市化进程中，以铁路、公路为代表的基础设施项目的大量建设，导致建设项目压覆矿产资源现象较为普遍。由于对矿业权财产属性认识的不足，以及基础设施投资模式等多种原因，矿产资源压覆赔偿存在争议焦点多、赔偿标准低、解决周期长、司法裁判不一等特点。为帮助各方切实维护自身合法权益，笔者针对矿产资源压覆纠纷中重点难点问题，从压覆审批、压覆范围、法律关系性质、诉讼主体、赔偿标准、赔偿范围及金额、诉讼管辖等角度撰写系列实务文章，供读者参考。
建设项目压覆已设矿业权矿产资源的，建设单位应对矿业权人进行压覆赔偿。由于对矿业权性质以及矿产资源压覆纠纷认识不一，压覆赔偿又缺乏统一明确的标准，导致实践中压覆双方对赔偿标准认识不一、争议不断，司法机关对此也未形成完全统一的裁判标准。笔者认为，在建设项目压覆矿产资源赔偿问题上，应正确认识其法律关系性质，准确把握矿业权的用益物权属性，严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则，以矿业权价值损失作为压覆赔偿标准。由于各方主体对矿业权性质以及矿产资源压覆纠纷认识不一，压覆赔偿又缺乏统一明确的标准，所以在实践中矿产资源压覆纠纷存在不同的赔偿标准。
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文件”）中规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1. 矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2. 所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”
江西、山东、河南、新疆等省份，针对建设项目压覆矿产资源的补偿标准作了进一步规定，均将补偿标准限定为矿业权人的投资损失。例如，江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》（赣府厅字（2013）15号）规定：“省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1．直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2．已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿。”（二）按照矿业权人的实际投入加预期利润进行压覆赔偿
实际投入加预期利润的赔偿方式，是以矿业权人的实际投入为基础，同时考虑了勘查投资和采矿投资的行业利润。
《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》（湘国土资发〔2013〕17号）第四条规定，补偿内容和标准分以下两种情形：“1、压覆国家出资并正在进行的地质勘查的探矿权或已探明资源储量矿产地的，原则上按经核实的工作量及现行预算标准计算的工作成本进行补偿。2、压覆非国家出资矿业权的，原则上按以下补偿范围和标准进行补偿，具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本；②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润；③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”“湖南省高速公路集团有限公司、益阳市中才商贸有限公司侵权责任纠纷案”（(2020)湘01民终8255号）中,长沙市中级人民法院认定：“压覆矿业权应当赔偿的损失主要包括所压覆矿产资源应分摊的已缴采矿权价款、被压覆范围矿业权的取得成本、压覆范围的直接损失、被压覆采矿权开采投资及同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报、被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润。”无论是按照矿业权人的投资损失进行补偿，还是按照矿业权人的实际投入加预期利润进行赔偿，均是以成本补偿为基本原则，未考虑矿业权作为财产权的实际价值。在市场经济条件下，矿业权价值指的是矿业权的市场价值。根据矿业权评估管理有关规定，矿业权价值须由具有法定资质的矿业权评估机构独立评定估算形成。按照矿业权价值进行压覆赔偿，是指经过矿业权评估机构评估得出被压覆矿业权的价值，并以此作为确定压覆赔偿金额的依据。
《民事审判指导与参考》（2013年第3辑）刊载的“侵害探矿权的损害赔偿问题”案例评析中，最高人民法院认为，“根据《侵权责任法》的相关规定，侵害探矿权的，应承担相应的侵权责任。对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入直接损失赔偿。”最高人民法院在“大唐阿鲁科尔沁旗新能源有限公司与赤峰市中金矿业有限公司财产损害赔偿纠纷案”（(2019)内04民终455号）《民事判决书》中认定：“探矿权和采矿权均实行有偿取得制度，均属于用益物权。依法取得的探矿权受法律保护，探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，即根据侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”有一种观点认为，在压覆矿产资源纠纷中，应当以国土资源部发布的137号文件中规定的压覆补偿标准作为压覆矿产资源赔偿的法定标准。笔者认为，这一观点混淆了民事法律关系和行政法律关系的区别，违背了137号文件的制定初衷，不符合民事法律原则和法律规定。
第一，压覆矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系，国土资源部作为行政机关，无权对压覆赔偿这一民事法律问题作出强制性规定。第二，137号文件规定的压覆补偿标准，系从保护矿业权人财产权益角度提出的最低补偿标准，并未排除矿业权人依法获得公平合理的压覆赔偿的权利。自然资源部《对十三届全国人大三次会议第8524号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕053号）中指出，矿业权人获得矿业权后，建设项目需要压覆区域内矿产资源的，此时矿业权人与建设项目实施主体属于平等民事主体之间的权利义务关系，不涉及国家矿产资源所有者，涉事双方应按照市场经济原则和法治精神协商解决。第三，建设项目压覆矿产资源赔偿问题，性质属于物权损害赔偿问题。损害赔偿作为民事基本制度之一，唯立法机关通过法律形式方可予设定。国土资源部137号文件仅是规范性文件，法律位阶较低，不能作为矿产资源压覆赔偿的法律依据。最高人民法院在“广元市茂成商贸有限责任公司、兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷案”（（2017）最高法民终494号）民事判决书中认定，“关于137号文，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看，并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。”这一认定从司法裁判角度，对137号文件不能作为压覆矿产资源赔偿依据的理由做出了充分阐释。在建设项目压覆矿产资源赔偿问题上，应准确把握矿业权的用益物权属性，严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则，对压覆赔偿标准做出客观公正的认定。
《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”
《矿产资源法》第三条规定，国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。《矿产资源法实施细则》第六条规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”在我国的法律框架体系中，矿业权是由矿产资源所有权派生出来的用益物权，矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分的权利。矿业权作为矿业权人的法定财产权，应该得到法律的尊重和保护。（二）压覆赔偿金额应按照压覆导致矿业权价值的损失金额来确定
《民法典》第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”第一千一百八十四条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”
最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编辑出版的《中华人民共和国民法典理解与适用》一书中，针对《民法典》第一千一百八十四条阐明：财产损害赔偿应当以全部赔偿为原则，计算财产损害，就是计算财产的直接损失和间接损失，然后实行全部赔偿。由于损失通常体现为侵害发生后被侵权人财产的市场价格的减少，因此，此处的按照市场价格计算应为根据财产的市场价值的减少来计算。建设项目压覆已设矿业权矿产资源的，压覆行为的后果是矿区范围内矿产资源全部或部分无法开发利用，给矿业权人造成的财产损失是矿业权价值的减少或灭失，因此应按照压覆导致矿业权价值的损失金额来确定压覆赔偿金额。
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