建设项目压覆矿产资源到底是民事纠纷还是行政纠纷

                               建设项目压覆矿产资源纠纷之三：法律关系性质认定

项目建设单位开展铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程项目压覆矿产资源时，项目建设单位和矿业权人之间的矛盾通常体现为，矿业权人先设的矿业权与项目建设单位后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成的冲突。

对于建设项目压覆已设矿业权矿产资源的情形，我国现行矿产资源压覆行政管理制度中不涉及对矿业权的征收征用。建设项目是否压覆矿产资源，取决于建设单位和矿业权人之间的意思自治。一方面，项目建设单位开展建设项目选址工作时，是否会选择压覆某一矿业权，压覆位置如何确定，建设单位会结合地形地质条件、投资成本等各种因素综合衡量。另一方面，建设项目压覆重要矿产资源的，尽管自然资源主管部门从避免或减少压覆重要矿产资源、提高矿产资源保障能力角度进行压覆审批，但建设项目能否压覆矿业权，最终取决于矿业权人是否同意压覆。至于建设项目能否压覆非重要矿产资源，则完全取决于矿业权人是否同意压覆。

自然资源部《对十三届全国人大三次会议第8524号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕053号）中指出，矿业权人取得矿业权时，应按照规定向国家缴纳矿业权出让收益，国家作为矿产资源所有者的权益得到实现，此时体现矿产资源所有者与矿业权人之间的契约关系。矿业权人获得矿业权后，建设项目需要压覆区域内矿产资源的，此时矿业权人与建设项目实施主体属于平等民事主体之间的权利义务关系，不涉及国家矿产资源所有者，涉事双方应按照市场经济原则和法治精神协商解决。

司法实践中，人民法院将建设项目压覆矿产资源纠纷作为民事案件进行审理，案由通常确定为物权纠纷（探矿权纠纷、采矿权纠纷），或侵权责任纠纷（财产损害赔偿纠纷）。2016年最高人民法院公布的10起矿业权民事纠纷典型案例中，“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”即为建设项目压覆矿产资源纠纷。

综上，建设项目压覆已设矿业权矿产资源时，项目建设单位与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系。

《矿产资源法实施细则》规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”

2007年颁布实施的《物权法》明确将探矿权、采矿权作为用益物权规定在了用益物权编中，其第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）中，从司法角度对矿业权出让、转让、租赁、承包、抵押等流转方式进行了规制，体现了尊重矿业权用益物权属性，依法保护矿业权交易秩序和交易安全的司法价值取向。

2020年颁布的《民法典》，沿袭了《物权法》对探矿权、采矿权属于用益物权的规定，其物权编用益物权分编中的第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”

从上述有关矿业权的法律法规及司法解释内容来看，我国法律体系中将矿业权定义为用益物权，矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。矿业权作为矿业权人的一项重要财产，矿业权人既可以通过直接勘查开采矿产资源获得经济利益，也可以在市场上通过作价入股、对外转让、抵押融资等方式进行交易流转。

建设项目压覆矿产资源时，由于项目建设导致矿业权人矿区范围内的矿产资源无法开发利用，给矿业权人带来了财产损失，形成了矿业权人和建设单位之间的债权债务关系。民事法律领域中，债权债务关系包括侵权之债、合同之债、不当得利之债、无因管理之债等类型。基于压覆矿产资源行为的性质和特征，矿业权人和项目建设单位之间形成的债权债务关系有两种情形，一种是侵权之债，另一种是合同之债，分别形成侵权纠纷和合同纠纷。

压覆行为导致侵权纠纷的情形。项目建设单位在未征得矿业权人同意情况下实施的压覆，构成了侵权行为，形成了侵权之债。因建设单位未履行压覆赔偿责任导致的诉讼，属于侵权责任纠纷。例如，在“日照宝鑫矿业资源有限公司、青连铁路有限责任公司财产损害赔偿纠纷案”（最高人民法院(2020)最高法民申962号）中，由于青连铁路公司在修路过程中未与宝鑫矿业公司就赔偿问题达成一致意见，且未进行任何赔偿的情况下，即压覆占用了宝鑫矿业公司采矿权矿区范围，最高人民法院经审理认定“宝鑫矿业公司案涉矿区采矿权益因青连铁路公司的压覆行为而受到影响，青连铁路公司应对此承担侵权责任”。

压覆行为导致合同纠纷的情形。如果建设项目压覆行为事先征得了矿业权人同意，矿业权人和项目建设单位之间签订了压覆赔偿协议，双方之间即形成了合同之债。因建设单位未履行压覆赔偿协议导致的诉讼，属于合同纠纷。例如，在“山东高速集团四川乐自公路有限公司、荣县达源山实业有限公司合同纠纷案”（（2018）最高法民申3754号）中，基于山东高速集团与达源山公司已签订《乐自高速公路压覆矿补偿框架协议》，双方系因合同履行中产生争议引发诉讼，人民法院将该案件作为合同纠纷案件进行审理裁判。

综上，建设项目压覆矿产资源时，项目建设单位未经矿业权人同意实施压覆行为后，未履行压覆赔偿责任的，形成侵权纠纷；项目建设单位与矿业权人达成一致签订压覆赔偿协议后，未履行压覆赔偿协议的，形成合同纠纷。

项目建设单位未经矿业权人同意的压覆行为构成侵权行为，由此导致的压覆矿产资源纠纷属于侵权纠纷。压覆矿产资源侵权纠纷中的责任认定适用《民法典》侵权责任编关于一般侵权责任的规定，即适用过错责任规则原则。成立过错侵权责任，需具备四个要件——加害行为、损害事实、因果关系、主观过错。现从侵权责任构成要件角度分析如下：

第一，建设单位对矿业权人实施了加害行为。由于矿业权设立在先，建设项目实施在后，根据民商事领域中的“保护在先原则”，矿业权人的财产权益受到法律的保护。建设项目压覆已设矿业权矿区范围，导致矿区范围内全部或部分矿产资源无法开发利用，属于项目建设单位对矿业权人实施的加害行为。

第二，产生了损害事实。探矿权和采矿权属于矿业权人的财产权，建设项目压覆矿产资源的行为，给矿业权人带来了财产损失。其中，建设项目压覆探矿权的，由于尚处于矿产资源勘查阶段，未进行矿山建设和生产，压覆导致的财产损失主要是探矿权价值损失。建设项目压覆采矿权的，由于矿产资源已进入开采阶段，压覆导致的财产损失不仅包括采矿权价值损失，还包括矿山投资形成的固定资产等。建设项目压覆矿区范围内部分矿产资源，导致矿区范围内剩余矿产资源虽然可以继续开采，但开采投资增加的，增加的投资也应纳入财产损失范围。

第三，压覆行为和损害事实之间存在因果关系。压覆矿产资源纠纷中，多数情况下项目建设单位的压覆行为直接导致矿区范围内的全部或部分矿产资源不能开发利用，压覆行为和损失事实之间的因果关系比较明显，属于一因一果的情形。也有的压覆矿产资源纠纷中，压覆行为和损害事实之间介入了其他条件，出现了多因一果的情形，此时须根据因果关系判断的有关规则进行分析认定。

第四，建设单位实施压覆行为时存在过错。民事侵权责任中的过错分为故意和过失。故意是指行为人预见到自己的行为会导致某一损害后果而希望或者放任该后果发生的一种主观心理状态，过失是指行为人因疏忽或者轻信而使自己未履行应有注意义务的一种心理状态。压覆矿产资源纠纷中，建设项目选址之前，建设单位已向自然资源主管部门查询了项目所在区域的矿业权设置情况，建设单位已知晓建设项目选址和已设矿业权矿区范围存在重叠。因此，建设单位实施压覆行为时能够预见到自己的行为导致矿业权人的权利受到损害，其对这一后果持放任心态，因此项目建设单位实施压覆行为时存在明显的过错。

需要注意的是，在压覆矿产资源纠纷中，有的项目建设单位辩称建设项目已取得政府部门的审批文件，建设施工行为是合法的，不存在过错。这一观点混淆了项目审批合法性和压覆矿产资源合法性两个不同的概念和行为。建设项目取得了政府部门的审批，仅代表行政机关同意项目依法进行建设，不代表建设单位的建设行为可以侵害他人的合法权益。况且，在建设项目压覆重要矿产资源审批中，为保护矿业权人合法权益，自然资源主管部门将矿业权人同意压覆并签订压覆协议作为压覆审批的要件。工程项目实施过程中是否存在民事侵权，应根据民事侵权的法律构成要件进行认定，项目行政审批完备与否，和压覆行为是否构成民事侵权没有法律上的关联。